API BERSERTA PENERAPANYA

API dan Basel II pada umumnya diakui sebagai suatu konsep

yang baik oleh banyak pihak, termasuk kalangan perbankan. Mereka

bisa menerima tujuan konsep agar terwujud bangunan yang kuat,

serta mekanisme perbankan yang menjamin stabilitas keuangan

namun tetap memberi peluang tumbuh bagi setiap bank. Yang kemudian

dipermasalahkan dari kedua konsep itu adalah detil aturan,

tahap-tahap serta waktu pelaksanaannya.

Sebagai contoh, struktur perbankan yang diinginkan API masih

kerap diperdebatkan secara teknis. Mengenai empat tingkatan bank

dalam struktur API (internasional, nasional, dengan fokus, dan

dengan kegiatan terbatas) cenderung bisa diterima luas. Namun,

masih terus dipertanyakan konsep API berkenaan dengan berapa

jumlah bank yang ideal pada setiap levelnya. Salah satu pihak yang

menjadi sumber ketidaksetujuan adalah bank-bank persero, yang

n Basel II adalah suatu panduan atau best practices, yang berisi

pengaturan permodalan bagi suatu Bank. Wacana Basel II

dipromosikan oleh Komite Basel dari BIS

n Ada tiga aktivitas utama penerapan Basel II yaitu: pelaksanaan

pengawasan yang efektif, disiplin pasar yang konsisten serta

operasional bank berdasarkan prinsip kehati-hatian. Hal ini tercermin

oleh ketiga pilarnya, yaitu: Minimum Capital Requirements,

Supervisory Review Process dan Market Discipline.

182 BANK BERSUBSIDI BEBANI RAKYAT

kepemilikan saham mayoritasnya saat ini adalah pemerintah. Konsep

API memang langsung berdampak teknis bagi mereka, dimana harus

ada merger atau sedikitnya ada keputusan mengenai level bank yang

akan diposisikan pada masing-masing bank. Masalahnya bahkan

menjadi lebih rumit bagi pemerintah karena adanya aturan BI

mengenai kepemilikan tunggal. Meskipun belakangan ada upaya

mengecualikan aturan itu bagi bank milik pemerintah.

Persyaratan jumlah modal minimum untuk setiap tingkatan bank

menurut API, yang semula dimaksudkan untuk menurunkan jumlah

bank secara nasional, tampaknya kurang memiliki arti praktis

sebagai ”kekuatan pemaksa”. Batas 80 miliar rupiah untuk akhir

tahun 2007 ternyata bukan sesuatu yang “sulit” dipenuhi, dan

kelihatannya akan begitu pula dengan angka 100 miliar rupiah untuk

beberapa tahun lagi. Jika konsep API mengenai jumlah bank ingin

segera terwujud, maka diperlukan perubahan yang lebih dramatis

untuk batas modal minimal bagi bank, serta mulai diterapkan untuk

klasifikasi yang lebih tegas untuk masing-masing level. Selain itu, BI

harus mengoptimalkan kiat-kiat lain (selain syarat modal minimum)

untuk “menekan” jumlah bank, khususnya untuk bank di atas

klasifikasi bank dengan kegiatan khusus.

Sedangkan dalam hal rencana penerapan Basel II, yang paling

banyak dipermasalahkan adalah tahap dan waktu pelaksanaannya.

Basel II diyakini banyak pihak, terutama oleh kalangan perbankan,

akan memiliki pengaruh yang amat besar dan bersifat seketika

terhadap operasional bank. Diantaranya yang langsung terlihat

adalah: soal kecukupan modal, kesiapan teknologi informasi, serta

ketersediaan SDM yang memadai. Praktis dalam jangka pendek, bank

akan menghadapi peningkatan biaya operasional serta kebutuhan

akan modal yang lebih besar. Sementara itu, manfaatnya mungkin

baru akan dirasakan untuk jangka waktu yang jauh lebih lama.

Arsitektur Perbankan Indonesia dan Implementasi Bassel II 183

1. Beberapa Pandangan Kritis atas API

Ada pihak yang memandang API bisa melawan keinginan pasar,

sehingga mungkin bermasalah di kemudian hari. Menurut pandangan

ini, bank seharusnya tidak didesain dengan perhitunganperhitungan

teori di atas kertas, tetapi lebih didasarkan pada

mekanisme alami yang berkembang yakni ditentukan oleh pasar.

Dikatakan bahwa apa pun yang didesain sebaiknya tidak terlampau

kaku berdasar teori, melainkan lebih didasari oleh proses yang alami.

Kemungkinan besar akan ada merger, konsolidasi atau akuisisi di

kemudian hari. Akan tetapi, hal itu mustinya berlangsung sebagai

proses alami, bukan dengan direkayasa.

Ada pula pengamat yang melihat BI tidak konsisten terhadap

konsep hirarkis bank menurut API. Dalam pelaksanaannya, BI

cenderung memaksa bank untuk setidaknya menjadi bank dengan

fokus, dan tidak menginginkannya menjadi bank dengan kegiatan

terbatas. Padahal, ada beberapa bank yang yang tidak mampu (dan

tidak mau) menambah modalnya, namun sehat, karena bisnisnya

bergerak di segmen kredit mikro. Bisnis mereka memang sudah

tersegmentasi dalam komunitas tertentu, artinya sudah terbatas.

Terlepas dari konsep API, kegiatan operasionalnya memang

demikian. Menjadi tidak berguna jika BI memaksa bank-bank

semacam itu, seandainya mereka memilih tidak menambah modal,

untuk merger dengan bank lain atau menawarkan ke bank-bank

asing untuk di akuisisi.

Sementara itu, dari kacamata persaingan usaha, implementasi

API nampak identik dengan mendorong bank untuk melakukan

merjer atau akuisisi. Di satu sisi, hal itu memang berpotensi dapat

meningkatkan efisiensi sekaligus penguatan konsolidasi perbankan.

Namun di sisi lain, dapat mengakibatkan terjadinya pemusatan

184 BANK BERSUBSIDI BEBANI RAKYAT

konsentrasi pangsa pasar pada sekelompok bank tertentu. Padahal,

dalam perspektif teoritis dan juga secara yuridis persaingan usaha

(UU No 5/1999), setiap pemusatan konsentrasi berpotensi

menimbulkan berbagai pelanggaran. Diantaranya adalah penyalahgunaan

posisi dominan.

Memang diakui secara luas bahwa industri perbankan memiliki

karakteristik yang berbeda dibanding industri lainnya. Salah satu

perbedaannya, persaingan yang terlalu ketat (overcompetition)

dalam industri perbankan akan memaksa bank untuk mengambil

excessive risk (terutama dalam persaingan untuk pasar kredit dan

deposito). Hal tersebut sering mengarah kepada ketidakstabilan

sistem keuangan. Dengan kata lain, ada kesan bahwa terdapat

trade off antara kestabilan dan persaingan dalam industri perbankan.

Namun tidak semua akademisi membenarkan kesan yang demikian,

setidaknya meragukan validitas berlakunya trade off itu. Mereka

justeru menyimpulkan bahwa persaingan antar bank akan menekan

tingkat suku bunga kredit, sehingga mengurangi probability risk of

default debitur yang pada akhirnya akan menjamin kestabilan sistem

perbankan. Dari sudut pandang lain, sebagian akademisi berpendapat

pula bahwa pengaturan mengenai pembatasan modal (capital

requirement) akan mendorong bank untuk mengurangi diffrensiasi

produknya, sehingga justru akan menimbulkan persaingan yang

lebih ketat.

Perdebatan itu tercermin pula dalam implementasi untuk

industri perbankan, ada kebijakan yang dianggap pro stabilitas dan

ada yang pro persaingan. Pihak yang mendukung kebijakan pro stabilitas

cenderung meinginkan adanya pengaturan yang ketat, kebijakan

yang mendorong merjer atau akuisisi, serta terbentuknya bank

yang amat besar (too big to fail). Mereka menginkan pengecualian

Arsitektur Perbankan Indonesia dan Implementasi Bassel II 185

bagi industri perbankan agar memperoleh pelakuan khusus dari

hukum persaingan usaha. Sementara pihak lainnya justeru

menginginkan agar terdapat minimum entry barrier serta perlunya

pengaturan persaingan yang dapat mengurangi kemungkinan

timbulnya posisi dominan oleh satu atau sekelompok bank tertentu.

Artinya, tidak perlu perlakukan khusus bagi industri perbankan.

Dalam industri secara umum, diakui bahwa struktur pasar yang

terkonsentrasi cenderung berpotensi untuk menimbulkan berbagai

perilaku persiangan usaha yang tidak sehat dengan tujuan untuk

memaksimalkan profit. Perusahaan bisa memperoleh laba tidak

normal karena adanya market power, sesuatu yang lazim terjadi

untuk perusahaan dengan pangsa pasar yang sangat dominan.

Namun pandangan lain melihatnya sebagai peluang untuk

meningkatkan efisiensi perusahan, dan industri secara keseluruhan.

Pengaturan yang terlalu ketat terhadap struktur pasar justru akan

mengurangi insentif perusahaan untuk meningkatkan efisiensinya.

Kebijakan API yang mendorong proses konsolidasi perbankan

melalui merjer atau akuisisi diharapkan mengurangi jumlah bank.

Keinginan BI ini berarti pula sebagai peningkatkan konsentrasi

pangsa pasar perbankan. Masalahnya, dalam kondisi yang demikian,

bank sangat berpeluang mengambil keuntungan yang tidak sehat

dari posisinya yang dominan tersebut. Diantaranya adalah melalui:

kebijakan penetapan harga, barrier to entry, serta berbagai praktek

diskriminasi lain yang bisa dikateorikan sebagai praktek persaingan

usaha tidak sehat (berdasarkan UU No 5/1999). Akibatnya adalah

alokasi sumber daya yang tidak efisien dilihat secara makroekonomi.

Konsumen atau sektor riil juga harus membayar suku bunga

atau biaya lainnya yang lebih tinggi dari yang seharusnya bila

kompetitif.

186 BANK BERSUBSIDI BEBANI RAKYAT

2. Beberapa Pandangan Kritis atas Penerapan Basel II

Sebagaimana telah kita bahas, salah satu penekanan Basel II

adalah pada kecukupan modal perbankan, yang dalam arti praktis

adalah bank-bank harus mampu mengelola risiko dari kekurangan

modal minimum. Oleh karena perhitungan yang memperluas cakupan

risiko, sehingga mempengaruhi nilai aktiva tertimbang menurut

risiko, maka kemungkinan rasio kecukupan modal (CAR) bank-bank

akan turun. Terutama sekali untuk jangka pendek. Berdasar pengalaman,

penurunan CAR telah terjadi pada negara-negara lain yang

baru pertama kali menerapkan Basel II. Namun ada pula peluang

bagi bank-bank yang kreditnya banyak di retail dan untuk kredit

kepemilikan rumah, CAR-nya akan terdongkrak.

Meskipun kebanyakan bank disinyalir akan mengalami penurunan

CAR, menurut pihak BI, penurunan itu tidak akan terlalu

siginifikan dan tidak sampai menyebabkan bank-bank tersebut

kolaps. Alasannya, dalam ketentuan Basel II juga terdapat insentif

untuk melakukan remitigasi kredit, yang dilakukan dengan meminta

jaminan terhadap debitur saat bank membeli proteksi kredit atau

dengan melakukan sindikasi. Lebih lanjut dikatakan bahwa penerapan

Basel II ke depan akan menguntungkan semua pihak, baik

perbankan, pengawas, maupun publik. Dengan adanya penghitungan

risiko operasional yang diterapkan dalam Basel II, publik

dianggap akan mengetahui secara transparan kondisi dari bank-bank

yang ada di Indonesia.

Belakangan, pihak BI sedikit “melunak” soal penerapan Basel II,

antara lain dengan mengatakan bahwa hal itu akan diterapkan secara

hati-hati dan disesuaikan dengan kemampuan perbankan nasional.

Penerapannya dianggap bisa memiliki beberapa pengecualian,

khususnya untuk negara-negara berkembang seperti Indonesia. Hal

Arsitektur Perbankan Indonesia dan Implementasi Bassel II 187

yang paling dipertimbangkan adalah risiko kredit, karena risiko

kredit negara yang sedang membangun jauh lebih kompleks ketimbang

negara maju. Bahkan, negara seperti Amerika pun diberitakan

masih mencoba memilah dan memilih secara bertahap, bahkan ada

kemungkinan untuk tidak menerapkannya. Menurut Burhanudin

Abdullah (pada awal Juli 2007), Basel II di Amerika hanya diterapkan

full pada beberapa bank, terutama yang sudah sangat internasional.

Hanya saja, banyak kalangan yang meragukan dan menilai kekurangsiapan

perbankan Indonesia untuk menerapkan Basel II, termasuk

dalam versi tahapan yang direncanakan oleh BI. Sebagai contoh,

Ikatan Auditor Perbankan Indonesia (IAPI) pada bulan April 2008

mengatakan bahwa Perbankan di Indonesia belum siap untuk mengaplikasikan

penerapan Basel II atau aturan baru dalam standarisasi

operasional Bank secara Internasional. IAPI menilai secara umum

bank di Indonesia belum siap dalam melakukan tata kelola terhadap

resiko operasional (operational risk), sehingga tidak menutup

kemungkinan akibat resiko operasional beberapa bank akan

bangkrut. Diungkapkan lebih lanjut, selama ini potensi kerugian

bank dari resiko operasional sangat besar, yang salah satunya adalah

penerapan dalam teknologi informasi. Risko terkait teknologi

informasi ini menyangkut antara lain keamanan data dan masalah

kehandalannya melayani nasabah.

Kalangan perbankan sendiri cukup khawatir, penerapan Basel II

akan menggerus rasio kecukupan modal perbankan (CAR) bank

secara signifikan. Perhitungan risiko pasar dan risiko operasional

memaksa perbankan memiliki modal yang lebih besar agar CAR bisa

dipertahankan. Kebutuhan ekuitas bank yang menjadi semakin

besar, bisa membuat bank tidak dapat melaksanakan fungsi intermediasi

dengan baik. Pada kondisi sebelum penerapan Basel II saja,

188 BANK BERSUBSIDI BEBANI RAKYAT

pihak perbankan belum optimal menjalankan fungsi itu, apalagi

nantinya. Wajar jika pada awal tahun 2007, para bankir sempat

meminta penangguhan dengan alasan utama, kondisi ekonomi

Indonesia baru dalam fase pertumbuhan. Pihak BI sendiri secara

resmi tidak berniat menunda penerapan itu, namun sedikit

melonggarkan aspek teknisnya yang lebih detil.

Wakil Presiden Jusuf Kalla pun sempat mengatakan (Juli 2007)

bahwa penerapan Basel II harus berorientasi pada terwujudnya

kemakmuran bangsa yang berkeadilan. Ditegaskannya bahwa kalau

dengan penerapan itu, kemudian tidak bisa mencairkan kredit bagi

pembelian bibit tebu, padi dan Usaha Mikro Kecil Menengah

(UMKM), lebih baik tinggalkan. Dia menyatankan agar hal ini

dilandasi dengan semangat nasionalisme yang kuat, perbaikan sistem

manajemen yang memadai hingga fungsi perbankan untuk

mendukung pertumbuhan ekonomi yang kondusif dapat berjalan

optimal. Dengan kata lain, seorang wapres saja masih melihat

kemungkinan penerapan Basel II akan menghambat fungsi

perbankan yang utama di Indonesia.

Sementara itu, industri perbankan saat ini memang tampak lebih

kokoh dan sehat dibandingkan dengan masa menjelang krisis.

Industri perbankan sekarang memiliki permodalan yang relatif kuat,

manajemen risiko yang lebih andal, tata kelola lebih bersih, dan

pengawasan dari bank sentral yang semakin baik. Berbagai kelemahan

pada era menjelang krisis tidak terlihat lagi, seperti: pinjaman

luar negeri tanpa lindung nilai (hedging) yang sangat besar, penyaluran

kredit jangka panjang dengan menggunakan dana jangka

pendek (mismatch), modal yang terlampau kecil dibandingkan

risiko, yang ditanggung, tingginya NPL, pelanggaran BMPK yang

amat sering dan oleh banyak bank, dan lain sebagainya.

Arsitektur Perbankan Indonesia dan Implementasi Bassel II 189

Namun, industri perbankan saat ini belum tampak optimal

berfungsi mendorong pertumbuhan ekonomi. Fungsi intermediasi

perbankan tidak berjalan secara baik. Pertumbuhan kredit tidak

sesuai harapan, dan hampir selalu dibawah target yang ditetapkan.

Kondisinya diperburuk oleh kecenderungan pihak perbankan

untuk menyalurkan kredit pada sektor konsumsi dan debitor lama

yang umumnya hanya membutuhkan modal kerja. Pertumbuhan

kredit pada sektor-sektor pendorong ekonomi sangat rendah, seperti

kredit ke sektor industri pengolahan. Komitmen untuk mendorong

pertumbuhan kredit ke sektor Usaha Mikro, Kecil dan Menengah

(UMKM) masih terkendala aspek teknis, sehingga lebih banyak

bersifat retorik.

Penerapan Basel II berpotensi menambah parah permasalahan

tersebut. Tatkala yang lebih dibutuhkan adalah upaya keras

perbankan untuk lebih mendorong investasi di sektor riil, yang

ditekankan justeru aspek kehati-hatian (manajemen risiko). Padahal

tadi sudah kita katakan bahwa perbankan saat ini memiliki daya

tahan dan aspek kehati-hatian yang cukup baik. Bukannya kondisi

itu tidak perlu ditingkatkan (antara lain dengan penerapan Basel II),

namun mustinya yang menjadi prioritas adalah optimalisasi fungsi

intermediasi.

Argumen BI dalam hal ini memang berperspektif jangka panjang,

dimana diyakini Basel II pada akhirnya akan memperbaiki fungsi

intermediasi. Nantinya, kemampuan perbankan dalam menilai risiko

akan semakin membaik sehingga menjadi lebih ”berani” dalam

penyaluran kredit. Asumsi semacam ini jelas masih perlu dibuktikan,

mengingat negara-negara lain pun baru memulai penerapan yang

serupa. Sementara itu, masalah jangka pendek dan menengah

perekonomian Indonesia sudah bersifat menekan agar perbankan

190 BANK BERSUBSIDI BEBANI RAKYAT

menjadi motor penggerak yang utama. Kelesuan ekonomi mungkin

akan menghadang di tahun-tahun mendatang, dan pada gilirannya

akan bisa membawa kepada kondisi pengangguran disertai dengan

inflasi yang tinggi (stagflasi). Inflasi karena tidak memadainya

ketersediaan barang, yang tidak mampu lagi diatasi dengan kebijakan

moneter ketat.

Sebagian pihak justeru menyarankan agar BI belajar dari kesuksesan

Grameen Bank. Grameen Bank bisa dikatakan tidak

terikat pada cara konvensional bank dalam penyaluran kredit,

termasuk melakukan penilaian atas risikonya. Grameen Bank

bahkan mampu memberikan kredit kepada pengemis di negerinya,

serta menetapkan suku bunga kredit sangat rendah. Tentu saja tidak

berarti seluruh aspek perbankan perlu diperlakukan secara

demikian. Yang ingin diingatkan di sini adalah aspek kehati-hatian

perbankan, yang dipastikan akan lebih ketat dengan Basel II, jangan

sampai membuat bank semakin tidak terjangkau oleh rakyat miskin

dan pengusaha kecil.

Masalah lain yang bisa mengurangi arti positif penerapan Basel II

(dan perwujudan API) adalah soal kuantitas dan kualitas SDM yang

dimiliki oleh BI untuk pengawasan. Salah satu indikasinya adalah

kasus pembobolan bank yang masih sering terjadi, meskipun

kesalahan tidak bisa ditimpakan sepenuhnya kepada BI. Mustinya,

dengan pengawasan yang lebih baik dari BI, risiko seperti itu akan

lebih bisa diantisipasi..

Bank Indonesia memang telah berupaya melaksanakan program

sertifikasi untuk para karyawannya yang menjadi pengawas atau

pemeriksa perbankan. Program itu diintensifkan agar kompetensi

para pengawas BI meningkat, termasuk soal penerapan Basel II dan

implementasi pilar ketiga API. Namun, jelas bahwa masalah SDM

dalam hal ini masih terlihat rawan.